五年規(guī)劃尋求時(shí)空平衡

在發(fā)展的預(yù)見性與靈活性、全面布局與地方自主、整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與地方現(xiàn)實(shí)之間，從中央到地方的規(guī)劃要尋求到一個(gè)巧妙的平衡點(diǎn) 兩會(huì)期間，“十一五”規(guī)劃綱要（草案）的審議及討論，備受各方矚目。 自去年10月十六屆五中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的 建議》（以下簡(jiǎn)稱建議）后，全國(guó)及各地在《建議》指導(dǎo)下，紛紛加緊了對(duì)“十一五”規(guī)劃草案的編制和完善。全國(guó)兩會(huì)召開之前，先期召開的各地兩會(huì)大都完成對(duì)本地區(qū)“十一五”規(guī)劃草案的審議和討論。 盡管有《建議》對(duì)各地規(guī)劃進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，但如何協(xié)調(diào)“十一五”地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃之間的關(guān)系，使二者之間既做到全國(guó)一盤棋，又能充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)，并非易事。 就此問題，《瞭望新聞周刊》在兩會(huì)前夕采訪了政府決策機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等的多位專家學(xué)者。 既有預(yù)見性，又要預(yù)留市場(chǎng)調(diào)整空間 雖然從“十一五”開始，“計(jì)劃”兩字才被“規(guī)劃”取代，但靜悄悄的變化其實(shí)早在“九五”便已出現(xiàn)。國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員丁元竹告訴《瞭望新聞周刊》，事實(shí)上，隨著市場(chǎng)化改革的深入，我國(guó)從“九五”起，計(jì)劃的指令性約束已開始逐步淡化，轉(zhuǎn)而更加強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)指標(biāo)的宏觀指導(dǎo)性。經(jīng)過(guò)兩個(gè)五年規(guī)劃，到“十一五”，規(guī)劃更是從總體上突出預(yù)測(cè)性和指導(dǎo)性，減少絕對(duì)的約束性指標(biāo)。 據(jù)介紹，此次“十一五”規(guī)劃，GDP只是預(yù)測(cè)性指標(biāo)，少數(shù)約束性指標(biāo)只集中在節(jié)能降耗等領(lǐng)域。這樣的變化，一方面顯示了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，即更注重市場(chǎng)對(duì)于資源配置的基礎(chǔ)性作用，另一方面，也凸現(xiàn)了政府對(duì)于五年規(guī)劃在預(yù)見性與靈活性方面的思考。 “中國(guó)的發(fā)展變化很快，加之影響發(fā)展的國(guó)內(nèi)國(guó)際各種不確定因素較多，使得指標(biāo)不可能再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣僵硬而缺乏彈性”，業(yè)內(nèi)專家就此舉了一個(gè)例子：“十五”計(jì)劃時(shí)，廣西北海原本規(guī)劃了一個(gè)煉油廠，準(zhǔn)備加工從伊拉克進(jìn)口的石油。但后來(lái)隨著伊戰(zhàn)的爆發(fā)，原計(jì)劃只能進(jìn)行調(diào)整；近兩年的電力短缺也能說(shuō)明這一問題。由于“十五”計(jì)劃制定于1997年前后，受當(dāng)時(shí)亞洲金融危機(jī)影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)正處于藍(lán)燈區(qū)，因而對(duì)發(fā)電能力的規(guī)劃相對(duì)謹(jǐn)慎。誰(shuí)也沒料到2001年起經(jīng)濟(jì)開始陡然看漲，從而出現(xiàn)“十五”末期的電力短缺。 這一方面表明，我們的規(guī)劃系統(tǒng)在科學(xué)性預(yù)見性方面還有很大的提升空間，另一方面也說(shuō)明，中國(guó)的發(fā)展速度以及外部環(huán)境的變化，確實(shí)非常之快。 這就要求我們?cè)谝恍┦袌?chǎng)作用相對(duì)成熟的領(lǐng)域，不把指標(biāo)定得過(guò)死，以給市場(chǎng)留下充足的空間。一些已出臺(tái)的地方規(guī)劃已印證了上述思路。 上海在其“十一五”規(guī)劃中，將指標(biāo)分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，在總共38項(xiàng)指標(biāo)中，約束性的只有12項(xiàng)，而預(yù)期性的多達(dá)26項(xiàng)。以往指標(biāo)中最受重視的GDP、地方財(cái)政收入等，都是預(yù)期性指標(biāo)，而單位生產(chǎn)總值綜合降耗率，則是約束性指標(biāo)。上海發(fā)改委指出，“預(yù)期性指標(biāo)主要依靠市場(chǎng)作用來(lái)爭(zhēng)取達(dá)到，約束性指標(biāo)則要通過(guò)政府職責(zé)來(lái)確保完成”。 防止五年規(guī)劃“中期變盤”，是國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院王小廣研究員多次強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)。其背后，便是如何科學(xué)預(yù)見發(fā)展，同時(shí)給發(fā)展預(yù)留空間的問題。 所謂“中期變盤”，是指在五年規(guī)劃實(shí)施到一半時(shí)，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化而導(dǎo)致的宏觀政策發(fā)生根本轉(zhuǎn)向。依據(jù)王小廣的觀察，過(guò)去的幾個(gè)五年計(jì)劃，宏觀經(jīng)濟(jì)都曾出現(xiàn)過(guò)“中期變盤”問題，例如，“九五”中期的1997年～1998年，因內(nèi)需不足及亞洲金融危機(jī)的外部沖擊，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)曾從緊縮轉(zhuǎn)向擴(kuò)張；“十五”中期的2002年～2003年，宏觀經(jīng)濟(jì)又從擴(kuò)張向適度緊縮轉(zhuǎn)向。 由此看“十一五”，王小廣指出，“十一五”前期，恰是“十五”中期以來(lái)所形成過(guò)剩產(chǎn)能的集中釋放期，如果不對(duì)此前及仍在繼續(xù)的投資進(jìn)行有效調(diào)控，將可能導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩和需求不足的矛盾更加突出，為“十一五”中期變盤埋下伏筆。 既要全國(guó)“一盤棋”，又要充分發(fā)揮地方自主性 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展部分，是“十一五”規(guī)劃綱要的一大“亮點(diǎn)”。 據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員魏后凱介紹，過(guò)去我國(guó)制定的規(guī)劃主要是按大區(qū)或地帶來(lái)安排全國(guó)經(jīng)濟(jì)布局，由于各地帶內(nèi)的差異較大，中央對(duì)各地帶發(fā)展的規(guī)劃設(shè)想往往停留在紙面上，很難具體落實(shí)。此次規(guī)劃則提出了構(gòu)建區(qū)域發(fā)展的框架，即在中國(guó)國(guó)土范圍內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)的資源環(huán)境承載條件，劃定“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”、“重點(diǎn)開發(fā)區(qū)”、“限制開發(fā)區(qū)”和“禁止開發(fā)區(qū)”等，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)。 在魏后凱看來(lái)，如果措施得力，將會(huì)進(jìn)一步提高國(guó)家規(guī)劃對(duì)地方規(guī)劃的指導(dǎo)性，有利于國(guó)家規(guī)劃在各區(qū)域的有效實(shí)施，并且將改變過(guò)去如果國(guó)家或上級(jí)規(guī)劃不能反映各地區(qū)的實(shí)際情況所產(chǎn)生的“一刀切”現(xiàn)象。 而各地如何在國(guó)家規(guī)劃的“一盤棋”中找準(zhǔn)位置，同時(shí)又能發(fā)揮主動(dòng)性，則極為關(guān)鍵。 而事實(shí)上，在魏后凱看來(lái)，中央規(guī)劃與地方規(guī)劃之間確實(shí)存在著一些錯(cuò)位和不協(xié)調(diào)問題，其主要表現(xiàn)為：國(guó)家規(guī)劃在某些方面不能較好地反映各地的實(shí)際情況，因而實(shí)際制定和實(shí)施過(guò)程中容易產(chǎn)生“一刀切”現(xiàn)象；一些地方規(guī)劃缺乏特色和可操作性，不能發(fā)揮本地的自主性和優(yōu)勢(shì)；受財(cái)政動(dòng)機(jī)、擴(kuò)大就業(yè)及突出政績(jī)等因素影響，一些地方規(guī)劃未能因地制宜和量力而行，出現(xiàn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)本地利益、違背科學(xué)發(fā)展觀和全國(guó)一盤棋等問題。 魏后凱指出，地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向上一定要有所為，有所不為，突出特色經(jīng)濟(jì)，確定主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；而要與全局協(xié)調(diào)，則必須改革規(guī)劃體制，劃定中央政府與地方各級(jí)政府的事權(quán)，明確各級(jí)政府在規(guī)劃方面的職責(zé)分工。 中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗亦指出，在規(guī)劃問題上，全國(guó)統(tǒng)一協(xié)調(diào)與充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性都很重要：“全國(guó)規(guī)劃對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、有效配置公共資源、促進(jìn)共同富裕等，意義重大，不可取代”，中央政府應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃、因地制宜、整體協(xié)調(diào)的原則下，根據(jù)不同地方政府的資源狀況、發(fā)展?jié)摿?、地區(qū)優(yōu)勢(shì)實(shí)行有區(qū)別的區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善中央和地方的分級(jí)管理體制。 既要確定整體產(chǎn)業(yè)布局，又要協(xié)調(diào)各地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí) 裝備制造業(yè)、城市軌道交通是國(guó)家“十一五”的規(guī)劃重點(diǎn)，這一背景下，各地的發(fā)展積極性十分高漲。 一份調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)將近一半的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將裝備制造業(yè)列入其發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)目錄；上?！笆晃濉币?guī)劃確立了“軌道交通運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到400公里”的目標(biāo)，這意味著在未來(lái)5年，上海將要新建近300公里的地鐵，這樣的建設(shè)速度舉世罕見；而南京、杭州、沈陽(yáng)、哈爾濱、成都等城市的地鐵建設(shè)項(xiàng)目也通過(guò)了國(guó)務(wù)院審批，其中南京市計(jì)劃建設(shè)的線路多達(dá)5條。 而目前看已有過(guò)剩之虞的電力建設(shè)、石化項(xiàng)目，各地投資熱情卻仍頗可觀。 如何協(xié)調(diào)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國(guó)家總體產(chǎn)業(yè)布局之間的關(guān)系，在開局之初，無(wú)疑十分重要。 對(duì)此，丁元竹指出，國(guó)家每年有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄出臺(tái)，地方規(guī)劃如果與產(chǎn)業(yè)政策沖突，一般是“塊塊服從條條”。 但問題的另一方面是，“中國(guó)的行業(yè)準(zhǔn)入往往不是非常高效的?！眹?guó)家發(fā)改委能源所研究員姜克雋指出，中央政府對(duì)問題有很好的認(rèn)識(shí)，但是到了省、縣里就比較弱了，在與地方利益沖突之時(shí)往往會(huì)放松標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，即使嚴(yán)格規(guī)定了行業(yè)準(zhǔn)入或者必須發(fā)改委批準(zhǔn)的情況下，中國(guó)的鋼鐵、建材等高能耗產(chǎn)業(yè)中仍存在大批違規(guī)項(xiàng)目。 仍以汽車產(chǎn)業(yè)為例。2004年9月頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)政策》明確提出要“推動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模效益，提高產(chǎn)業(yè)集中度，避免散、亂、低水平重復(fù)建設(shè)”，但到2005年，我國(guó)存在汽車整車生產(chǎn)的省區(qū)仍達(dá)27個(gè)，近乎于“省省點(diǎn)火”，生產(chǎn)汽車整車的廠家近200家，據(jù)中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2004年我國(guó)前10大汽車廠家產(chǎn)量占全國(guó)汽車產(chǎn)量和銷量均達(dá)84%，2005年前三季度這一比降到了73%。 充分的競(jìng)爭(zhēng)才能優(yōu)勝劣汰，這沒有問題，有問題的是，在目前我國(guó)的體制下，這些重復(fù)建設(shè)中很大一部分為地方政府主導(dǎo)，而非可以真正為自己投資承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)行為。 這就牽扯到目前我國(guó)的規(guī)劃編制與協(xié)調(diào)問題。 盡管下一級(jí)的規(guī)劃需要報(bào)與上一級(jí)發(fā)改委進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，在制定過(guò)程中亦隨時(shí)互動(dòng)協(xié)調(diào)，但由于地方級(jí)發(fā)展規(guī)劃只需由地方人大批準(zhǔn)，且制定及通過(guò)時(shí)間幾乎同步甚至地方先于全國(guó)，因而良好的協(xié)調(diào)溝通渠道和制度并未完全建立。 魏后凱指出，除逐步確立中央及各級(jí)政府在規(guī)劃職能和權(quán)限上的界限外，加強(qiáng)中央與地方規(guī)劃之間的銜接和動(dòng)態(tài)調(diào)整十分關(guān)鍵。為此，地方各級(jí)政府制定的規(guī)劃應(yīng)該符合科學(xué)發(fā)展觀和中央的精神；應(yīng)搞好與國(guó)家或上級(jí)規(guī)劃、周邊地區(qū)規(guī)劃之間的銜接，并根據(jù)國(guó)家和上級(jí)規(guī)劃及時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)該根據(jù)環(huán)境的變化和執(zhí)行情況，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以便使規(guī)劃成為具有一定靈活性的“活的規(guī)劃”，同時(shí)，國(guó)家或上級(jí)規(guī)劃也應(yīng)根據(jù)各地出現(xiàn)的新情況，對(duì)規(guī)劃中某些不完善和不合適的地方，及時(shí)進(jìn)行修改和完善。（瞭望）